2012年津巴布韦电力需求将增长29％

虽然有这种进步，但这个平等的权利还仍然被限制在一个资产阶级的框框里。

从某一法律制度是否具备一系列的内在价值的角度观察，并不比通过其结果更难判断出其正当、合理与否。以此推论，程序固然是价值，而结果则是价值的价值。

边沁认为正义是大多数人的最大幸福。[14]参见崔卓兰、蔡立东：《从压制型行政模式到回应型行政模式》，载《法学研究》，65页，2002年第（4）期。[56]行政权力运作、行政权与相对方权利不断交锋的过程，正是法律实施和权利义务具体化实现之过程。[4]张文显：《法哲学范畴研究》，191~192页，北京，中国政法大学出版社，2001。[20][德]赫费著，庞学铨等译：《政治的正义性—法和国家的批判哲学之基础》，388页，上海，上海译文出版社，1998。

正义是行政程序的价值属性，同时正义也是实现其他价值的准则。行政程序理性使得它在官方任务的执行中，更成功地排除那些纯粹个人的感情成分，如喜爱憎恶等不可预见的非理性因素[51]，行政权的扩张性和恣意性在行政程序这一缓冲层中得到必要的消减和洗礼，从而行政权得以沿着或者恢复到其正确和确定的轨道上有序运行。这样的对话影响技术风险决策。

[20]因此，合作式评估强调的是富有意义的参与，而不是形式上的出席或者到场。[19]同前注[17]，伊丽莎白·费雪书，第44页。[1]笔者认为，这些反思性研究成果对于推动行政决策风险评估制度的合法性具有一定意义，但缺乏对该制度实践的宏观把握，对制度之整体构造并没有予以充分检视。这是程序正义对整个行政决策风险评估制度本身的最低限度要求，它要求无论是过程性信息还是结果性信息，除法定豁免公开的理由外，都应该无条件、不设置障碍地向公众公开。

[11]这种状态的形成，与体制化的权力集中密切关联，在决策主体的力推和主导下，对于项目长远发展的风险评估便成了走过场的形式。地方政府一方面从组织架构和资源配置中强化政府的维稳能力，例如，成立专门的维稳机构（维稳办、应急办、综治办等）、设立专项维稳基金等。

政府被企业绑架变成保姆，虽然当地政府数次伸手相助，亦未能挽回颓势。这种最低限度的程序正义之前提是保证在行政决策中风险评估是一种法定程序。三、行政决策风险评估核心制度之建构 若要使重构的行政决策风险评估制度真正能发挥保障行政决策的科学性、维护社会公众合法权益之功能，并在全国范围进行推广，那么必须从行政法上建构相应的制度。如仅仅将行政决策风险评估的程序规则以工作流程的样态呈现，那么对应的责任必然是工作纪律。

可是，在理论上，这种容忍程度应当有所降低。这种体制化的趋向与法治化有着明显区别，甚至与后者格格不入。二是为维护地方或部门利益，运用各种包括滥用警力在内的非法行政手段。由于风险具有客观存在和主观建构二元属性，合作式风险评估不仅需要专家意见，也需要公众偏好以增进评估质量，进而提高公民对行政决策主体的信任。

[4]法定之外的必经程序极易蜕变为决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测。基于这种现状，行政法学界已有学者对该制度加以检讨。

[15]罗豪才：《社会转型中的我国行政法制》，《国家行政学院学报》2013年第1期。于是，关于如何评估行政决策风险的法律制度便应运而生。

因此，没有法治的有效引导和制约，体制化的评估方式必然以权力大于权利的恣意使行政决策凌驾于法律之上，风险评估便成了掩盖权大于法的幌子。该制度的基本内容是：利益声明应在评估开始之前的7日内公布，应规定利益声明的具体内容，建立评估专家的退出制度，公示评估专家的退出理由。程序正义是要在程序工具主义和程序本位主义之间寻得某种程度的平衡，毕竟决策需要在公共利益和私人利益之间进行平衡，其正当性也需要各方主体的妥协才能实现。而在我国，对行政决策的法律规制在很大程度上遵循的是经验主义而非理性主义思维。体制化集中表现为，依靠行政权力及其所掌握的资源优势来维系行政决策的可接受性，甚至以一种不计成本、不讲规则的资源挥霍方式来处理和消解决策过程中的风险。[21]从体系上讲，行政决策风险评估由核心制度、技术性制度和支撑性制度所构成。

[2]刘平等：《上海市重大行政决策程序研究报告》，《政府法制研究》2009年第3期。同时是审慎的，能够对现有信息进行仔细权衡，慎重地进行政策选择。

这就需要构建评估咨询制度。例如，在环境决策风险评估中，对噪音、化学物质应该采取何种污染控制措施等。

随后，不少地方政府也出台了相关规范性文件。刘靖华：《社会稳定风险规制的制度建设研究》，《学术界》2011年第10期。

与之对应的解决策略则分为偏向科学的理性一工具范式策略和偏向民主的商谈一建构范式策略。（3）在评估效果方面，多属短期稳定、个案稳定的评估，忽略长期稳定评估。它通过建立一个程序框架，使各种观点能够理性交换、相互理解、充分论证，进而使决策的考虑足够广泛，最大化运用现有知识来形成洞见，并因此获得合法性。[13]例如，《甘肃省张掖市重大决策和项目建设信访风险评估办法（试行）》第4条规定的评估内容（参见中共张掖市委、张掖市人民政府：《关于印发〈张掖市重大决策和项目建设信访风险评估办法（试行）〉的通知》，《张掖政报》2010年第4期），与宁夏回族自治区石嘴山市人民政府发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的实施意见（试行）》第2条规定的评估范围（参见http : //www.szsyz. gov. cn/zgdzsfwbgs/wjhb/112024. htm,2014年8月3日访问）就存在较大的差异

然而在现代社会，随着政治的民主化，国家已经脱掉落后的标签，成为社会的自我管理者，其正当性得到承认。[46]结构耦合在联系各子系统的同时又能限制这种联系，从而保持社会的分化，社会中能够建立起何种结构耦合……明显依赖于分化的形式。

宪法作为双面形式，为法律的自我指涉问题创造了政治的解决途径，为政治的自我指涉问题创造了法律上的解决途径。[43] 三、实现社会功能系统结构耦合的基本权利 在宪法中，基本权利具有特殊地位。

但正如卢曼所指出，政治、法律对经济的调控都是以系统／环境的方式进行的，即来自政治与法律的调控只能以激扰的方式对经济系统的运作产生影响。正是在此背景下，法律系统从社会系统中分化出来，并承担特殊的功能，即稳定化预期的功能。

关于新政作为一场宪法变革，可参见Bruce A. Ackerman, We the people: Vol.2: Transformations, The Belknap Press of Harvard University Press, 1998, pp. 279-311. [56]同注[11]，S. 480. [57]卢曼提出了经由程序的正当性，参见N. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, 9. Aufl., Suhrkamp 1983. [58]同注[11]，S. 480. [59]参见注[11]，S. 480f.，493f [60]德国基本权利在私法中的效力，可参见张红：《基本权利与私法》，法律出版社2010年版，第52页以下。尽管目前很多国家都出现了以司法方式作出最终宪法判断的趋势，但这不意味着宪法在政治系统中失去意义，也不意味着政治系统的封闭性完全受到了法律系统的侵入。要理解基本权利在今天社会中所承载的功能，首先需要对启蒙以来的社会结构变迁或者说社会的演进进行简单的梳理。因此，社会分化的维持就需要修正性的和阻止性的制度，从而避免该危险，权力分立是著名的一项，而基本权利则是另外一项。

在卢曼看来，基本权利最重要的功能是防止功能分化的社会所出现的去界分化的危险。卢曼为我们勾勒了一幅后现代世界的图景，在这里，不存在同质性，而是充满了偶然、冲突与选择，于是社会的各个系统就成为各自独立但又相互依存的整体，不是凯撒的归凯撒、上帝的归上帝式的对立，而是相互咬合、牵制，交互影响。

基本权利作为结构耦合的形式维系社会功能分化时，需要面临中国自身的问题。[20]一定程度的国家社会化和社会国家化是不可避免的，但不可能实现国家的彻底社会化或者社会的全盘国家化，社会与国家的界限必须维系，原则上，国家不得超出对社会自由加以必要规制而进行框架秩序之保障的范围对社会施加影响。

人们在签订契约、支配财产时或许会考虑合法性的问题，但这种考虑只能促使其反思是不是选择签订合同、支配财产，也就是只能产生一种激扰，而不能决定经济系统运行的实际后果，即从法律系统的视角来看，契约是一种形成义务的形式，在争议案件中这些义务应该在事后加以审查，但经济系统在交易过程中会不断通过法律事实上不可能监督—更不用说‘调控—的后果来改变自有的状态。它表达了从传统伦理义务思维向近代请求权思维的深刻转变……当下，只有自由才可以被视为法，而义务性的约束则只能被设想为权利的边界。